摘 要：农村金融是农村经济的核心，中国应该通过加快农村金融的发展推动和支持农村经济的发展。从2007年起，新型农村金融机构逐步设立，标志着农村金融改革进入了增量改革阶段。笔者认为，基于增量改革，新型农村金融机构要提供有效供给，满足农村金融需求；加快新型农村金融机构发展，完善农村金融的竞争机制；发挥新型金融机构的引导作用，实现民间金融与正规金融的融合；引入激励相容的监管理念，激励新型农村金融机构持续发展。�
　　关键词：农村金融；增量改革；有效供给；激励相容�
　　中图分类号：F832文献标识码：A
　　文章编号：1000-176X(2008)11-0073-05
　　
　　金融是现代经济的核心，农村金融是农村经济的核心，中国应该通过加快农村金融的发展推动和支持农村经济的发展。改革开放以来，中国经济迅猛发展。但是，占人口绝大多数的中国农村经济发展速度明显慢于城市，城乡收入差距不断拉大。农村金融发展落后，不适应农村经济发展是中国农村经济发展缓慢的原因之一。农村金融到底需要怎么改革，才能适应农村经济发展，一直困扰着理论界。2006年12月，银监会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，新型农村金融机构开始在农村出现[1]。本文以这次改革为切入点，探讨中国农村金融改革与发展。�
　　
　　一、 中国农村金融发展的基本判断：从存量改革到增量改革�
　　
　　1．存量改革阶段�
　　1978年改革开放以前，中国农村金融的发展就是农村信用合作社的发展。在计划经济时代，中国的农村金融机构只有农村信用合作社一家。1978年改革开放以来，农村经济改革取得突破，农村经济发展需要金融支持。在这样的背景下，农村金融逐步发展起来，形成了以中国农业银行为主体、以农村信用合作社为基础、非正规金融为补充的金融体系。农村信用合作社作为集体所有制的金融组织，是农业银行的基层机构。1994年，中国农业发展银行成立，承担从农业银行剥离出来的政策性金融业务，农村合作基金会开始出现[2]。�
　　1996年8月，中国开始了改革开放后第一轮农村金融改革。这次改革的核心是把农村信用合作社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织，建立和完善以合作金融为基础，商业性金融和政策性金融分工协作的农村金融体系[2]。从组织架构上看，中国农村初步形成了农业银行、农业发展银行、农村信用合作社为主体的农村正规金融格局和组织体系。对民间金融的政策是进行收缩和压制。�
　　从农村金融发展的实践来看，1996年以来，农村信用合作社并未实现合作性质，反而经营更加困难。从1999年开始，四大国有商业银行纷纷调整、撤并分支机构，基本上撤出农村市场，农业发展银行定位不清，发展停滞。这一阶段，农村金融发展出现前所未有的困难，徘徊不前。�
　　2003年6月，中国开始了改革开放后第二轮农村金融改革，这次金融改革的核心仍然是农村信用合作社，只是角度发生了变化。这次改革重点解决两个问题：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，按照市场经济规则，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责，成立农村信用合作社省(市)级联社。�
　　改革开放后这两次农村金融改革的思路是一致的，即农村金融的改革就是农村信用合作社的改革，是围绕农村信用合作社的存量改革，试图通过农村信用合作社的改革使农村金融适应农村经济的发展。�
　　2．增量改革阶段�
　　2006年12月，银监会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，针对农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，按照可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，强化监管约束，加大政策支持力度，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系[3]。从2007年3月起，村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构逐步在农村设立。�
　　这次改革与前两次改革最大的不同是不再围绕农村信用合作社进行改革，而是在现有农村金融体系的基础上设立新型农村金融机构，增加金融主体，打破农村金融格局。这次改革的思路是在现有农村金融体系上的增量改革。�
　　二、 增量改革是中国农村金融发展的要求�
　　
　　1．对中国农村金融改革的评价�
　　改革开放30年来，中国农村金融改革之所以成效甚微，究其原因，笔者认为，农村金融改革与整个经济体制改革、金融体制改革存在偏差，当经济体制、金融体制进行增量改革时，农村金融改革仍停留在存量改革的思路上，使农村金融改革滞后于经济体制改革和整个金融体制改革。�
　　（1）农村金融改革视角狭窄�
　　纵观1978―2007年的农村金融改革，主要是围绕农村信用合作社的改革。1996年以前，农村信用合作社作为中国农业银行在农村的基层组织开展业务，具有很强的政策性。1996年以后，农村信用合作社从中国农业银行中分设出来，提出要把农村信用合作社办成主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。2003年以后，农村信用合作社开始进行市场化改革，改革的核心是要把农村信用合作社办成合作性金融组织。其结果是农村信用合作社在改革中曲折发展，并没有实现改革的最初目标，即合作金融组织。�
　　2007年以前，中国农村金融改革始终从农村信用合作社的改革出发讨论农村金融问题，以农村信用合作社的改革替代了农村金融改革，狭隘地认为农村信用合作社改革就是农村金融改革的全部，没有积极探索农村信用合作社之外的农村金融改革，具有明显的“路径依赖”，改革视角狭窄[4]。�
　　（2）基于农村经济发展实际的制度性金融创新不足�
　　事实上，在农村金融中，存在多种多样的非正规的融资形式，随着农村经济的发展不断地演进和变迁。对各类农村金融调查表明，非正规融资占中国农村融资绝大比重，有效地缓解了农村经济对资金的饥渴，很大程度上担当起农村资源配置的功能。据调查，2003年，中国2．4亿农户只有15％ 获得过正规金融机构的贷款，其余85％都是通过民间借贷融资[5]。根据全国农村固定观察点对2万多农户的贷款结构调查，2003年，农户借款中银行信用社贷款占 32．7％，私人借款占65．97％，其他借款占1．24％[2]。由此可见，农村民间借贷或融资是农户借款的主要来源。�
　　而作为农村金融“主力军”的农村信用合作社并没有真正发挥农村金融“主力军”的作用。出现这种现象的原因是农村金融制度性创新不足。在正规金融不能适应农村经济发展的情况下，民间金融游离于体制之外，缺少一种有效的机制和模式引导和利用民间资金。金融的核心作用没有充分体现，抑制了农村经济的发展。�
　　2．存量改革不能解决农村金融存在的突出问题�
　　改革开放30年来，尽管中国进行了一次又一次的农村金融改革，但是，农村金融存在的突出问题并没有得到根本解决。�
　　（1）金融总量供给不足与有效供给不足并存�

　　2007年以前，中国农村的金融机构有农村信用合作社、农业发展银行、农业银行县域分支机构、邮政储蓄。但实际上为农村经济发展提供服务的金融机构只有农村信用合作社。这种缺乏竞争、基本上由农村信用合作社独家垄断的农村金融市场暴露出突出问题：一是金融总量供给不足。由于农村市场金融主体单一，无论是资金规模还是产品种类，都无法满足农村经济发展对资金的需求。安徽省的调查数据显示，2003年农民户均借款中，来自银行、信用社的占12．6%，来自民间借贷的占83．5%[5]。二是有效供给不足。如果对农村金融供给进一步分析，我们会发现，在农村金融供给有限的情况下，存在着有效供给不足，即在总供给不足的情况下，有限的供给不能满足农村多样化的需求，存在无效供给。以小额信贷为例，农户小额信贷期限一般是半年至1年，有的只有两三个月，额度在5 000元以下。而农民发展规模化种植、养殖业和发展农产品加工等产业化经营，生产周期较长，有的项目需要3―5年。小额信贷与种植业、养殖业的生产周期不适应。另外，这些经营所需资金量较大，�5 000�元的额度难以满足农户的需要[5]。造成有效供给不足的原因是农村金融市场的垄断，导致农村金融市场没有金融创新的环境，处于强势的农村信用合作社缺少发展的动力，提供的金融产品与服务单一，不能满足农村经济发展的需要。�
　　（2）金融抑制明显，民间金融活跃�
　　金融抑制是经济欠发达国家和地区金融发展的突出表现。随着我国农村金融改革的不断深入，金融抑制现象尽管减弱，但是金融抑制仍然是我国农村金融的基本特征。正如前面的分析，从金融机构的设立看，农村市场金融主体单一。由于国家加大对农村信用合作社的扶持力度，使农村信用合作社基本上垄断了正规农村金融市场。在这种单一的金融主体环境下，政府对农村金融干预过多，金融服务差，金融效率低，农村信用合作社不能发挥应有的金融支持作用[6]。�
　　在农村金融需求旺盛的背景下，农村正规金融的不完善推动了民间金融的发展。据国家统计局农调队的调查数据，农民从正规金融渠道获得的借款占全部借款的比重不到1/3，估计有50%―60%的农户获得了非正规金融机构贷款，农户借款中民间借贷的比重超过了70%[7]。国际农业发展基金会2001年的研究报告认为，中国农民来自非正规金融市场的贷款大约为正规金融市场的4倍[7]。郭晓鸣对四川省不同地貌特征的地区243个农户的问卷调查显示，通过农村信用合作社和私人借贷方式借款的比重分别为33．5％和66．5％[8]。李建军等人对全国15省份的调查测算表明，农户只有不到50%的借款来自银行、信用社等正规金融机构，非正规金融途径获得的贷款占农户贷款规模的比重超过55%[9]。通过分析可以看出，民间金融已经成为中国农村金融市场的“主角”，农村信用合作社只是在正规金融领域居垄断地位。�
　　由于民间金融游离于体制之外，没有监督机制、管理机制和保障机制，存在潜在的风险：一是操作风险。由于农村民间金融主要是建立在信任的基础上，手续简单，有的借款仅为口头约定，一旦不能还款，极易引发纠纷，甚至酿成案件。二是法律风险。由于民间融资目前还不为国家法律所肯定，农村民间融资大多处于地下状态，不受法律所保护，即便引发纠纷，债权人也不便利用正当的法律武器维权，而是通过一些非正常的途径来解决，无形中为社会增添了不安定因素。�
　　30年的改革实践证明，农村金融存在的上述突出问题无法通过以农村信用合作社为主体的存量改革得以解决，必须进行增量改革。�
　　
　　三、实施增量改革，突破农村金融发展的瓶颈�
　　
　　1．对增量改革的认识�
　　增量改革实践源于中国，增量改革理论源于制度经济学中制度变迁的动力变迁，是国内外学者在研究中国转轨经济问题时对中国近30年改革成功模式的概括。增量改革就是在通过内部的经济改革无法实现改革的初衷时，借助外力来实施改革，通过全新的外力介入来推动改革。中国经济体制改革的特色是先增量改革后存量改革，即在国有经济体制外大力发展非国有经济，新体制增量改革与旧体制存量改革并行，用增量推动存量，在国有经济体制外形成一个有效竞争的市场环境，使市场力量从体制外向体制内渗透，由表及里，由浅入深，最终导向产权制度改革。通过体制外增量突破来改变经济体制的结构进而倒逼旧体制变革[10]。�
　　增量改革的优势是能够在保持原有格局基本不变的同时，维护原有格局既得利益者的利益，从而减少由于制度变迁的非帕累托改进造成利益重新分配而带来的社会中某些社会利益集团的抵触和反对所引起的经济损失，避免社会动荡，减少改革阻力。增量改革与存量改革既是互补关系，更是替代关系，当增量改革的力量与功能不断增强后，再强力推进存量改革，这就造成了存量改革“要么被改造、要么被消灭”的有利改革环境，由此取得了良好的存量改革效果。�
　　改革开放以来，中国金融体制改革适应经济体制改革要求先增量改革后存量改革，即在原有的国家垄断的国有金融产权结构之外，推进其他金融机构制度的创新和发展，然后再进行国有金融机构的内部改革。而农村金融始终围绕农村信用合作社进行存量改革，农村金融在改革的节奏上与中国整体经济改革存在不一致性。�
　　2．中国农村金融增量改革的特征�
　　（1）引入多层次的新型农村金融机构，解决金融供给不足问题�
　　针对中国农村地区金融体系不健全，金融机构网点覆盖率低，种类不齐全，供给不充足，竞争不充分，甚至不少地区还存在服务空白，制约农村经济发展的现实，新设立村镇银行、社区性信用合作组织、商业银行和农村合作银行设立的专营贷款业务的全资子公司等新型农村金融机构，进行增量改革，这是扩大农村金融体系覆盖范围，增加农村金融供给，最大限度地满足各类农村经济主体金融需求的组织保证。�
　　新型农村金融机构的设立，从根本上改变了原来对农村金融存量改革的思路，为农村金融市场引入了增量金融资源，初步缓解金融供给不足的问题。�
　　（2）创新产权制度，引入民间资本�
　　新型农村金融机构可以由产业资本、民间资本出资，这为中国农村民间资本从制度上合法经营提供了途径。根据现在村镇银行等新型农村金融机构的经营机制和业务发展来看，对民间资本有一定的吸引力，这为民间资本通过新型农村金融机构合法进入金融市场提供了可能。如果大部分民间资本进入新型农村金融机构，推动新型农村金融机构的发展，既发挥了民间金融已有的高效率的优势，又可以使民间金融存在的潜在金融风险在监管之下被控制。�
　　
　　四、完善增量改革，发挥金融在农村经济发展中的核心作用�
　　
　　以新型农村金融机构设立为特征的增量改革初步解决了中国农村金融发展的突出问题。但是，要想从根本上解决中国农村金融发展问题，还必须进一步深化改革。在存量改革与增量发展双轨并进过程中，一方面通过增量改革吸引大量资金进入农村，活跃农村正规金融，繁荣农村经济；另一方面要防止增量改革有可能导致的农村金融市场恶性竞争、监管混乱等新问题。�
　　1．建立新型农村金融机构，增加有效供给，满足农村金融需求�
　　新一轮农村金融改革能否成功，新型农村金融机构能否生存发展下去，关键是新型农村金融机构能否为农村经济发展提供有效供给，满足农村经济的有效需求。�

　　胡培兆针对20世纪90年代末中国经济发展的现实提出了有效供给理论。该理论认为，有效需求不足与有效供给不足有直接的因果关系，有效供给不足造成相应的有效需求下降，所以市场上的供给并不都是有效供给，有的是无效供给。无效供给分为两类：一类是超过有效需求的过剩供给；另一类是因供给自身原因不合有效需求的不良供给。要消除和缩小无效供给，只能宗奉供给创造需求的真谛，提高有效供给率，即提高有效供给占总供给的比率[11]。�
　　中国农村金融发展既要增加总供给，又要增加有效供给，才能从根本上解决中国农村金融发展中的供求矛盾。以新型农村金融机构设立为特征的增量改革如果单纯、机械地增加机构，增加资金，而忽略了农村经济发展对金融的有效需求，尽管供给增加了，有效供给仍然不足，最终结果是新型农村金融机构将会被边缘化，农村金融仍然发展不起来。�
　　2．加快新型农村金融机构发展，完善农村金融的竞争机制�
　　在农村信用合作社基本上垄断农村金融的情况下，由于农村信用合作社具有较强的政策性，效率低，服务差，导致农村金融生态恶化。农村金融要想发展，必须改变现有的金融生态。要引导、鼓励、扶持新型农村金融机构，通过金融主体的不断增加逐步形成竞争的金融环境，通过适度竞争推动农村金融的发展。针对新型农村金融机构的出现对农村金融的影响，原银监会副主席唐双宁提出了“汤水效应”，认为新型农村金融机构是农村金融的“汤料”[12]。笔者认为，从长远来看，新型农村金融机构不应该是农村金融的“汤料”，而是农村金融的“主料”之一，是农村金融不可或缺的主体。只有新型农村金融机构发展起来了，才能形成有利于农村金融、经济发展的竞争、有序的新型金融生态。在新型农村金融机构发展初期，政府要加大对新型农村金融机构的扶持力度，要处理好与农村信用合作社之间协调发展的关系，处理好市场化与政策性的关系。�
　　3．发挥新型农村金融机构的引导作用，实现民间金融与正规金融的融合�
　　基于民间金融在中国农村经济发展中发挥作用的现实和所处的地位，在今后农村金融改革与发展中，必须重视民间金融的作用，要创造性地建立一种模式，使民间金融既能发挥资金融通作用，又能有效地解决潜在的金融风险问题。针对目前新型农村金融机构的设计模式，突破“单一自然人持股比例，单一其他非银行企业法人及关联方合计持股比例不得超过10%”的规定，适当提高持股比例，有意识地发挥新型农村金融机构对民间资金的引导作用，争取吸引更多的民间资金入股新型农村金融机构，逐步实现民间金融与正规金融的融合。�
　　4．引入激励相容的监管理念，激励新型农村金融机构持续发展�
　　监管部门对新型农村金融机构的监管原则是审慎监管，适时采取差别监管措施，这体现了针对不同金融机构监管的差异性。中国农村金融经营成本高，收益低，风险大，新型农村金融机构规模小，起点低，严监管是必要的。根据新型农村金融机构的特性，监管部门在差别监管的基础上，应该引入激励相容的监管理念，完善监管，引导新型金融机构健康发展。�
　　原美联储主席阿兰•格林斯潘认为，所谓激励相容的监管应当是符合和引导，而不是违背投资者和银行经理利润最大化目标的监管[13]。在激励相容的监管理念下，监管者不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施，而应当参照金融机构的经营目标，将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管范畴，引导这两种力量共同支持监管目标的实现。金融监管不是替代而是市场运行规则的维护者，以此引导监管对象的经营行为，使监管目标的实现转变成监管对象作为理性经济人在市场运行规则下的自觉行动。在激励相容的监管理念下，新型农村金融机构要在经营方式、产品设计、服务理念上有别于农村信用合作社等传统的农村金融机构，适应农村经济，发展壮大，最终成为农村金融的“主力军”。�
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